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判决要点
行政机关不仅没有法律依据，而且还严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，不经过土地审批程序，不依法办理征收手续，非法征收土地，进行征税。
对于不要求优先购买权的违法行为，以协议代替征收决定，给行政相对人造成损害的，行政机关应当承担赔偿责任，同时应当积极采取补救措施，及时纠正违法行政行为，切实维护行政相对人的合法权益。
司法文书
中华人民共和国最高人民法院行政决定
最高法申请号4414
再审申请人:王中高，男，1957年9月13日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区
委托代理人:孙，山东省聊城市东昌府区南田法律服务所法律工作者
再审被申请人:山东省聊城市东昌府区人民政府住所:山东省聊城市东昌府区柳园南路38号
法定代表人:刘，该区人民政府区长
再审被申请人:山东省聊城市东昌府区后营镇人民政府住所:山东省聊城市东昌府区后营镇傅佥街
法定代表人:杨峰，该镇人民政府市长
再审被申请人:山东省聊城市东昌府区财政局住所:山东省聊城市东昌府区塔路38号
法定代表人:田庆民，该局局长
原审第三人:山东省聊城市东昌府区侯营镇侯营村委员会
法定代表人:邢光明，村委会主任
再审申请人王忠高不服山东省聊城市东昌府区人民政府、聊城市东昌府区后营镇人民政府、聊城市东昌府区财政局作出的土地行政执法和行政赔偿申请，提起上诉。他拒绝接受山东省高级人民法院第1246号行政判决，并向法院申请再审。本院依法组成由孙江法官、李伟华法官和李少华法官组成的合议庭，对本案进行审查。审查现已完成
王忠高于2015年7月以东昌府区政府、后营镇政府、东昌府区财政局强行非法占用承包地为由，向山东省聊城市中级人民法院提起诉讼，要求确认东昌府区政府、后营镇政府、东昌府区财政局依法强行非法占用承包地，并赔偿土地补偿费、青苗补偿费、政府补贴等经济损失共计192，823元。
一审法院于2013年10月15日查明，聊城市东昌府区侯营镇政府、侯营镇侯营村委员会与东昌府区财政局签订了《西环南路征地补偿协议》侯营镇政府、东昌府区财政局和侯营村委员会均在协议上加盖公章，并由负责人签字。刘作为“五环工程”建设征地拆迁指挥部的负责人，也在协议上签了字。根据协议，东昌府区区委、区政府决定征用后营村“五环工程”西环路和南环路段土地265，141平方米，其中农业用地210，036.86平方米。在办理土地征用手续之前，被征用土地的补偿价格按每年每亩800公斤小麦和800公斤玉米计算。小麦价格是前一年的国家保护价格，玉米价格是当年11月1日的玉米收购价格。当年补偿金应于每年12月31日前支付。
王忠高，侯营村村民，承包该村耕地。2014年2月26日，本合同土地因“五环工程”被东昌府区政府和后营镇政府占用，未办理征地手续。
一审法院经法院审判委员会审议认为，东昌府区财政局代表东昌府区政府负责“五环工程”建设的融资、分配、使用、管理、监督和担保，不是占用土地的主体。王忠高对东昌府区财政局的诉讼应依法驳回。审判期间，东昌府区政府和后营镇政府都声称占领了王忠高的承包土地。由于对王中高土地的侵占是东昌府区政府和侯营镇政府在履行行政职能过程中的行政行为，而不是平等主体之间的民事行为，因此，东昌府区政府和侯营镇政府主张的行为不属于侵占，而是有偿侵占，属于民事纠纷，在民事法律规范的调整下是不合理的。本案中，王忠高承包的土地于2014年2月26日被占用，他于2015年7月22日向法院提起诉讼，未超过法定两年起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十六条的规定，所涉及的土地为农村集体土地，东昌府区政府和侯营镇政府在占用建设用地前应依法办理征用和农用地转用审批手续。王忠高承包的土地未办理征地手续，东昌府区政府和后营镇政府非法占用王忠高承包的土地应依法予以确认《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院裁定行政行为违法或者无效的，也可以责令被告采取补救措施。由于涉案土地已用于建设且无法恢复，东昌府区政府和侯营镇政府应依法采取相应的补救措施，并按照法定程序补充办理案件涉及的征地程序。王忠高索赔的经济损失包括青苗补偿费、土地补偿费、政府补贴等。根据东昌府区政府、后营镇政府和后营村委会签订的《征地补偿协议》，东昌府区政府和后营镇政府按照每亩每年“双800”的标准对王忠高进行补偿。因此，王忠高的青苗索赔没有事实根据。王忠高的土地补偿费和政府补助损失索赔，是对依法被征用的村民在办理征地手续时给予的补偿。由于东昌府区政府和侯营镇政府已被责令对违法行为采取相应的补救措施，王忠高目前要求东昌府区政府和侯营镇政府无条件赔偿损失。因此，应依法驳回王忠高向东昌府区政府和侯营镇政府提出的赔偿请求。2016年9月28日，一审法院作出第224号行政判决，确认东昌府区政府和后营镇政府侵占王忠高承包的土地违法。责令东昌府区政府和侯营镇政府采取相应的补救措施；王忠高的索赔被驳回。王忠高，
，向山东省高级人民法院提起上诉，请求撤销第一审法院判决第二项、第三项，发回重审或者依法改判。二审法院核准了一审法院查明的事实、王忠高的原告资格、起诉期限及其对东昌府区财政局诉讼地位的意见。
199二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十六条的规定，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收和农用地转用审批手续。本案中，东昌府区政府和后营镇政府批准占用王忠高依法承包的土地，但尚未向主管部门报批征用和农用地转用审批手续。他们只是通过所谓的“三方协议”占用建设用地，这显然违反了上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款，“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者执行判决的，人民法院应当在其判决中确认违法行为:行政行为违法，但不具有可撤销的内容；……”判决的规定确认实际占用土地是非法的，事实清楚，适用的法律正确由于本案涉及的土地已经用于建设，无法恢复，一审法院还裁定，东昌府区政府和后营镇政府应当依法采取相应的补救措施。这不仅符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，即“人民法院认定行政行为违法或者无效，也可以责令被告采取补救措施”，而且有助于行政机关及时纠正违法行政行为，有效维护王忠高的合法权益。没有什么不合适的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第76条的规定，如果该行政行为违法或无效，给原告造成损失的，人民法院应当决定被告依法承担赔偿责任本案中，东昌府区政府和后营镇政府未依法征收土地，造成王忠高损失的，王忠高应当承担赔偿责任。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中承担举证责任。本案中，尽管王忠高声称遭受了巨大的经济损失，并提出了具体的赔偿金额，但他只提出不批准青苗“双800”赔偿标准，也没有提供被诉行政行为造成损害的其他证据。此外，王忠高提出的补偿金额按每亩81，800元乘以占地面积和某一倍数计算。但是，计算损失赔偿额的依据来源和计算方法尚未得到相关事实证据和法律依据的证明。因此，对本案赔偿责任的判断时机尚不成熟。如果王忠高在办理完土地征收手续后，除赔偿损失外，仍有其他损失的，可以在土地行政征收程序中主张，也可以通过其他法律途径主张。
王忠高主张一审法院超期审理，违反法律法规经调查，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条的规定，报请法院批准，将审理期限延长至2016年10月11日因此，一审法院于2016年9月28日对此案作出判决，未超过法定审理期限。王忠高还声称，在一审法院审理期间，东昌府区政府和侯营镇政府的法定代表人没有出庭，一审法院没有对他们进行审查，违反了法律程序。经过调查，虽然东昌府区政府和后营镇政府的负责人没有出庭，但他们都指派了相应的工作人员和法律服务人员出庭。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第3条第3款，东昌府区财政局副局长作为负责人出席了庭审。被诉行政机关的负责人应出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关的相应工作人员出庭。"2017年10月27日，二审法院下达了鲁兴终了第1246号行政决定:驳回上诉，维持原判
王忠高向我院申请再审，请求撤销二审判决，支持其诉讼请求，赔偿损失192，823元。主要事实和原因如下:二审法院在违法后适用法律追究其责任时犯了错误1.命令二审判决采取相应的补救措施没有实际意义。没有具体内容的补救措施是对违法行为的支持，不利于政府机构纠正违法行为。这些措施无法维护王忠高的合法权益，导致其无法获得赔偿，损害其合法权益。2.庭审期间，王忠高向法院提供了损失现场照片。申请人批准了重审，但没有提供相反的证据。损失是客观的。再审被申请人对赔偿的具体数额没有提出异议的，应当依法承担赔偿责任。3.再审:因被告强占王忠高承包的土地，王忠高无法提供证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，即使王忠高未能提供相关证据，再审被申请人仍应承担本案的举证责任。4.承担赔偿责任和完成收款程序之间没有必然的关系2014年2月至2018年3月，再审被申请人查封涉案土地，四年多未办理征收手续。农民在他们的土地被没收后不能得到补偿。东昌府区政府和后营镇政府的领导没有出庭应诉。他们指定法律代表出庭，这不符合法律。
本院认为，本案的焦点在于一审、二审判决是否确认东昌府区政府和侯营镇政府违反了土地占用法，并责令其采取相应的补救措施，驳回王忠高的赔偿请求。确定事实是否清楚，适用的法律是否正确。
关于东昌府区政府和侯营镇政府非法占用土地的问题根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，占用建设用地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，王忠高承包的土地为农村集体土地，东昌府区政府和后营镇政府在占用建设用地前应依法严格办理农用地转用和征用审批手续。东昌府区政府和后营镇政府未依法办理审批手续和履行征收手续，以《土地征收补偿协议》代替了对王忠高承包土地征收占用的审批。这不仅在法律上毫无根据，而且严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。一、二审法院确认，没收土地的行为是非法的，事实和适用的法律是正确的。
关于是否驳回王忠高的行政赔偿请求二审法院驳回王忠高的行政赔偿请求，理由如下:第一，判决承担赔偿责任的时机尚未成熟；第二，等待征地补偿程序的救济完成。首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家工作人员在行使职权时，侵犯了本法规定的公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，受害人有权依照本法获得国家赔偿。”第36条规定，“任何侵犯公民、法人和其他组织财产权造成损害的，应按照下列规定处理:……对财产权的任何其他损害应按照直接损失予以赔偿。"“王忠高承包的耕地被非法占用，其合法权益将受到损害。有权依法获得行政赔偿。”至于第二个原因，本案被投诉的行政行为是非法占用土地，东昌府区政府和后营镇政府是否能够完成征地手续不属于本案审查范围。二审法院对这一问题的裁决超出了本案的范围，法院将予以纠正。
违法行政行为给行政相对人造成损害的，应当承担赔偿责任根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，因行政行为造成损害的当事人应当提供证据予以证明。在本案的第一次和第二次审理中，王忠高没有提交任何证据证明存在土地附着物或青苗损失，也没有提交任何其他证据证明除种植以外存在其他损失。考虑到东昌府区政府、侯营镇政府和王忠高所在的侯营村委员会已在《征地补偿协议》中同意按照每年每亩“双800”的标准对土地承包人进行补偿。对于王忠高的损失，赔偿是合理的王忠高已经对其承包的土地给予了每年每亩“双倍800”的标准补偿。由于王忠高没有提供被诉行政行为造成损害的其他证据，一审、二审法院驳回了王忠高向东昌府区政府、侯营镇政府等要求赔偿192，823元的请求。对于经济损失，如原土地补偿费、青苗补偿费和政府补贴。这个结论并不不当。对于本案中不需要优先购买权的违法行为和以协议代替征收决定的行为，东昌府区政府和侯营镇政府应积极采取补救措施，及时纠正违法行政行为，切实维护行政相对人的合法权益。
综上所述，王忠高的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形根据最高人民法院《关于申请再审的解释》第116条第2款的规定，裁定如下:
199驳回再审申请人王忠高的再审申请审判长孙江
法官李伟华
法官李少华
1818
书记员李林涛
司法文书网发布日期:2019-12-13
