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以农业、农村和农民为重点
自从《土地管理法》修订草案提交全国人民代表大会常务委员会审议以来，每次会议关于修订该法的讨论都引起了公众的关注。与此次法律修订相关的土地制度三次改革的时间并不短，修订草案的通过甚至是改革试验的总结。这意味着中国的土地制度改革暂时已经结束。这项改革最近受到高度赞扬。
从《土地管理法》修订前后两个版本的比较来看，法律条文确实发生了很大的变化。但是，从改革的实际过程来看，修改后的法律对土地管理的实际工作影响不大。正如官员们在修订草案通过后的新闻发布会上所说，土地市场、房地产等不会有明显变化。新法律通过后。也可以说，当新法通过时，商业部门不需要兴奋，人们不需要担心他们不小心失去了什么机会，政策研究人员也不需要急于预测大量商业机会的出现。
新法的大部分内容是对实践创新的认可。正如土地制度三次试点改革的大部分内容是对中国改革实践的认可一样，新法的相关规定也是如此。例如，主要由相关官员介绍的新法律中关于建设用地的征用不能通过国家征地的唯一途径实现的新内容，在实践中已经成为事实。
在我国经济发达地区，农村集体在改革初期创办了大量乡镇企业，将耕地变成了建设用地。后来，大部分企业被关闭，建设用地被用来引进村外投资者创办非农企业。这种做法突破了《土地管理法》的限制，但得到了官方的默许。这种建设用地称为“农村集体经营性建设用地”
的现实是，这种土地在发达地区已经基本进入市场，其使用效率不高。整合后，仍有增加供给的可能，但整合难度更大。在欠发达地区，这种土地原本很少，可供进入市场的土地数量甚至更少。
新法实施后，虽然这类土地可以不经国家征地直接进入市场，但进入市场的土地规模和用途受政府计划控制，建设用地市场的基本情况不会发生明显变化。此次修法涉及的征地范围、程序和补偿方式也大多是通过过去发布的官方红头文件来部署的，这在实践中基本形成了事实。例如，近年来，全国各地征地补偿价格差异较大，实际情况与新法律“按地区综合地价补偿”的要求基本一致新法规定的确定征地范围的“公共利益需要”基准实际上比较宽泛，留给地方政府较大的自由裁量权，因此不会对地方政府的征地行为产生明显影响。
批准书改革和实践创新当然也具有重大意义大多数关心土地事务的人都知道土地诉讼很难打。土地领域复杂的利益纠纷、相关法律的不完善、更多的繁文缛节和地方政府更大的自由裁量权都给“法治”带来了困难许多良好做法具有地方特点，但如果在一个地方奏效，在另一个地方可能就行不通，从而导致土地管理中的“一国多种制度”。为了解决这些问题，我们需要完善法律。例如，目前，大多数地方不要求已经在城市定居的农村村民退出宅基地。但是，在整村过程中，有些地方根据“一户一房”的法律规定，将这些村民排除在“拆旧规划新”政策之外，或实行差别政策这部法律的修订在解决类似问题上发挥了巨大作用。
表明，永久基本农田是《土地管理法》修订中的最大亮点。我认为不应该废除国有土地只能用作建设用地的规定，因为这一规定在实践中已经被突破，甚至在北京的建成区也有集体建设用地。从国家发展的长远目标来看，该修正案明确界定了“永久基本农田”的法律地位，这是一项非常有意义的立法举措，也是该修正案的最大亮点。
保护耕地对中国可持续发展至关重要我们有所谓的“世界上最严格的耕地保护制度”，但具体实施并不令人满意。有时，相关部门出台的小政策会与大的耕地保护政策发生冲突。在一些地方，罚款是处理违反耕地保护政策的唯一方法。中国不缺少建设用地。真正的问题是建设用地的使用效率太低。在现行的土地管理机制下，无论建设用地指标供给增加多少，地方政府对建设用地的需求都是不平衡的。这种情况也使得拥有承包土地的农民对土地使用的预期不稳定，造成农地流转困难，阻碍了大规模农业经营的发展，不利于农业现代化的发展。该修正案加强了对80%固定为永久基本农田的农用地的保护，有利于提高我国现有建设用地的产出效率，稳定农民的土地利用和土地出让价格预期，具有现实意义。目前，国家正在推进永久性基本农田的划定。新法的颁布将加快这项具有深远历史影响的工作。
新法的实施需要颁布相关法规。
《土地管理法》相当于土地管理的一部小宪法。该法的内容涵盖土地管理的所有方面，但主要是一个原则性条款，不会太详细。该法的实施需要相关领域更具体的立法支持，需要国家行政部门颁布更详细和更具体的条例。从我国目前的土地管理实践来看，在配合新的法律制定或修改管理条例时，应注意以下问题
首先，有关征地范围的规定应更加详细。类似于连续开发土地的征用，建设目标可以通过规划和管理机制的创新来实现，而不一定采用国家土地征用的方式。北京市大兴区在这方面积累了良好的经验，值得推广。大兴区的做法可能会产生集体土地的高增值效益，可通过改变相关税收制度进行调整。
二、经营性建设用地的确定应通过制定相关规定进行细化。中西部地区有许多“空心村”。村庄整治节约的土地应视为集体经营性建设用地，地方政府应给予统一置换的自主权。
第三，在实行更严格的永久性基本农田保护制度的同时，在“长期总量控制”的条件下，将其他农用地的管理权移交给乡镇政府，有利于基层政府充分利用低效小块土地，促进小城镇发展。
第四，在引入房产税征收制度的前提下，可以探索农民宅基地使用权的流转范围，使农村闲置的建设用地得到更有效的利用，对提高国民经济发展质量发挥作用。“一户一宅”的标准应在城乡统一的背景下考虑。农民在城市获得稳定居住权后，应该允许他们将农村宅基地转让给村外的居民。为防止农村地区“豪华住宅小区”的过度建设，应通过房产税征收和环境政策调整来实现。
当国盈(中国社会科学院农村发展研究所研究员)
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