乔新生:农村土地使用纠纷大多是合同纠纷。建议制定标准化的文本。

新京报-2019年8月26日，全国人大常委会审议通过了《土地管理法修正案》，其中关于集体经营性建设用地直接入市的规定十分突出。

全国人民代表大会常务委员会修正案规定集体土地征收和集体经营性建设用地进入市场。充分借鉴我国国有土地征用和管理的经验，完善集体土地征用和经营性建设用地管理制度。

首先，在集体土地征收方面，集体土地征收的程序和补偿标准问题已经解决

集体土地征收必须开展土地现状调查并遵守信息公开原则必须与被征地农民协商，必要时组织听证会，并与农民签订协议此外，集体土地征用手续必须在城乡规划许可范围内办理。过去，农村集体土地征收实行“青苗补偿”制度。根据土地征收的初衷，土地补偿费和安置补助费按年产值的几倍确定。

修订后的《土地管理法》明确规定，征地补偿必须保证不降低农民原有生活水平，保证农民的长期生计，必须考虑土地面积的综合地价，必须在土地补偿费、安置补助费和地上附着物的基础上增加农村村民住房补偿和社会保障费。

修订后的《土地管理法》从程序和补偿标准的角度保证了集体土地征收不会严重损害农民的利益。尤其值得注意的是，考虑到我国国有土地征收中存在的问题，《土地管理法修正案》明确规定，集体土地被征收时，农民可以享有参与权、监督权和话语权。

其次，集体经营性建设用地可以通过集体经济组织民主投票直接进入土地市场，无需办理征地手续。

具体来说，只要符合农村集体建设用地规划，是依法登记的，并征得集体经济组织三分之二以上成员的同意，集体经济组织可以决定出售或者出租集体经营性建设用地。集体经济组织可以直接经营或者委托集体经济组织以外的单位和个人使用。

用户在获得农村商业建设用地后也可以转让、抵押和交换，这是我国农村商业建设用地制度的重大创新。

农村集体经营性建设用地不仅仅限于农村集体经济组织，还可以出售或出租给农村集体经济组织以外的单位或个人使用。当然，集体经济组织成员以外的单位和个人使用土地，必须符合集体建设用地规划，并依法进行登记。

如果购买农村集体经营性建设用地进行豪华建设违反了集体经营性建设用地规划，则转让无效可以说，农村集体经营性建设用地已经进入市场，打破了传统的土地管理模式。农村集体经营性建设用地可以直接用于住宅建设，这对提高农村集体经营性建设用地的收入，增加农村集体经济组织成员的收入具有十分重要的现实意义。

农村集体经营性建设用地可以直接进入土地市场，无需办理征地手续，这对增加住房供应，满足我国城市化发展中居民的住房需求具有重要的现实意义。

当然，当农村集体经营性建设用地直接进入市场时，首先要解决好规划的实施问题，加强监管。农村集体经济组织以外的单位和个人购买农村集体经营性建设用地，不是为了规划，而是为了建造别墅，假借羊头卖狗肉，以种植大棚或经营渔场的名义购买土地，建造临时房屋出租，国家土地监督部门将严惩损害农村集体经济组织成员利益的行为。

第三，它弥补了我国物权法中“公共利益”规定的不足。《土地管理法修正案》首次将公共利益的具体内容规定为公共利益，包括军事外交、政府组织的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁、保障性安居工程、地块开发建设等。此外，任何机构或组织都不能以公共利益为由征用农村集体土地。这是我国土地管理制度的一项重大创新，有利于解决滥用公共利益的问题。国务院可以发布行政法规，进一步明确保护公共利益的部门。违反土地管理法关于公共利益的规定或者违反法定程序征用农村集体土地的，依法追究法律责任。

第四，全国人民代表大会常务委员会通过的《土地管理法》充分借鉴了我国国有土地管理体制，对土地征收、补偿标准和公共利益做出了非常明确的界定。这意味着国家通过立法充分保护农村集体经济组织的重要财产，充分尊重农村集体经济组织成员的土地权利。农村集体经济组织成员可以用自己的土地资产从事经营活动，包括在批准的规划条件下将农村集体经营性建设用地直接用于商业经营活动。农村集体经济组织在处置集体所有建设用地过程中，不需要政府批准或办理征地手续。只要三分之二以上的农村集体经济组织成员投票通过，符合城乡规划法的规定并依法办理登记手续，农村集体建设用地就可以出售或出租给农村集体经济组织以外的单位和个人直接使用。使用者有权使用农村集体经营性建设用地，可以按照我国物权法的规定进行转让或抵押。但是，前提是必须符合城乡规划的目的，必须依法登记。

当然，修订后的土地管理法在实施中仍会存在一些问题。如果土地使用权人从中获得巨大的商业利益，并不排除农村集体经济组织或者农村集体经济组织的成员违反合同精神，擅自撕毁合同，从而导致土地使用权人的利益得不到有效保护。

目前我国农村集体经营性建设用地流转和使用中出现的纠纷大多是合同纠纷如何在保证农村集体经济组织成员利益得到有效保护的情况下，签订平等权利义务协议，维护土地使用者的利益，是农村主管部门需要认真思考的问题。

建议我国农村农业行政主管部门尽快制定规范的合同文本或标准合同，充分考虑农村集体经济组织成员的合法利益需求，在标准合同的指导下有序流转农村集体经营性建设用地，这样才能不损害农民的利益，有效保护土地使用者的利益。

□乔新生:中南财经政法大学教授

，编辑张，校对