14岁的刑事责任年龄限制应该降低吗？少年法的重大修改触及核心

原标题:14岁刑事责任年龄线是否应降低？《未成年人保护法》的重大改革触及核心

本修正案不仅是对社会关注的回应

也是“补丁”

本报记者/徐大伟

9年10月26日，NPC第十三届人大常委会第十四次会议召开分组会议，审议未成年人保护法修订草案。这是2006年和2012年之后对《未成年人保护法》的第三次重大修订。

本次提请审议的修改稿新增网络保护和政府保护两个章节。文章数量从72篇增加到130篇，“扩张”几乎翻了一番。

目前，未成年人保护面临的问题复杂多样。其中，最突出的问题是监护人缺乏监护，情况严重甚至出现监护侵权现象。校园安全和学生欺凌是常见的问题。与未成年人行业有密切接触的雇员对未成年人的性虐待和暴力虐待时有发生。未成年人沉迷网络，尤其是网络游戏的问题令人震惊。

的修订草案对这些问题做出了积极的回应。一些接受采访的专家表示，该修正案既是对社会关切的回应，也是一个“补丁”

《无牙齿保护条例》

1991年通过的《未成年人保护法》仍然是一部“宣示性”法律，因为其条款过于抽象和笼统。也就是说，它只是一个辩护条款，不具有法律的功能。这使得司法机关在实践中难以引用，其可操作性不强的问题也没有得到解决，被称为“无牙保护条例”

有学者梳理了1992年1月至2015年1月法院适用《未成年人保护法》的所有案例，发现23年来法院适用《未成年人保护法》条款的比例极低。

在1991年至2006年的15年间，只有大约三分之一的法律适用于法院案件。然而，在2006年修订《未成年人保护法》后，条款总数增加，导致适用率降低。与2007年颁布实施的《物权法》和《物权法》的247条相比，截至2015年9月1日，法院适用《物权法》审理案件时，只有8条未适用。

“没有针对青少年的基本法，也没有针对青少年的特别刑事司法和刑法。”缺乏实体法，缺乏程序法，甚至缺乏执法中国政法大学犯罪学研究所所长王书南曾用“两个不注意、三个不注意”来描述中国少年法律制度的现状

控制青少年犯罪是制定《未成年人保护法》的动力。其潜在的逻辑是基于青少年犯罪，因为他们没有得到有效的保护。这导致了《未成年人保护法》起草和修订过程中的两个极端。一是没有界限，所有与未成年人有关的内容都在法律中规定或希望在法律中规定。第二，它具有零散和强调立法的特点，并侧重于如何纳入受到最多批评、关注或领导关注的问题。

这导致了这样一个事实，即尽管《未成年人保护法》在立法过程中经历了几次博弈，但它仍然无法摆脱“倡导”立法的模式。

另一方面，我国未成年人保护还没有形成完整独立的立法体系，专门立法较少，立法水平较低。目前，在42部左右关于保护未成年人的法律中，4部是专门法律，2部有专门章节。然而，在法律体系中，《未成年人保护法》处于尴尬的地位。例如，《未成年人保护法》与《刑事诉讼法》重叠。《保护未成年人普通法》不如《刑事诉讼法》有效，不能违反《刑事诉讼法》的原则。

有学者建议将《未成年人保护法》的法律地位从普通法提升到基本法，使之成为“儿童宪法”北京青年法律援助与研究中心主任佟丽华认为，这是希望从立法层面更加重视《未成年人保护法》。

中国政法大学教授、青少年犯罪与少年司法研究中心主任皮怡君认为，未成年人的保护需要立法放在“新的火炉”上，以建立独立的少年司法体系。皮怡君告诉《中国新闻周刊》，儿童的世界与成人的世界不匹配。未成年人需要有独立的思想、独立的原则、独立的程序和独立的实体法来处理。然而，如果成年人被用来指导青少年法律，就没有办法实现特殊保护。

1999年10月21日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议在北京人民大会堂举行。未成年人保护(修订草案)提交第十三届NPC常务委员会审议修订草案的重点是解决现实中存在的突出问题，如校园安全、学生欺凌、对未成年人的性虐待、未成年人上网成瘾等。全国人大社会建设委员会主任何一婷在会上作了说明。图/新

“修补”

近年来，频繁发生的性虐待和虐待儿童事件，以及校园欺凌问题，成为社会关注的新热点。

本修正案明显带有紧急“修补”的色彩与上一次修订相比，这次“大修”更加注重“精细度”，增加了可操作性。

本草案首次对“学生欺负”进行了界定，明确了学校的责任，并增加了预防和处理措施。规定学校应该建立一个预防和控制学生欺凌的系统。学校应根据欺负行为的性质和严重程度，配合有关部门对欺负行为的未成年学生进行教育、纠正或处罚。

的草案还增加了一个就业调查和禁止与小行业密切接触的制度。对有性侵犯犯罪记录的未成年人，用人单位可以暂停生产或者经营，并处罚款。

第

号草案具体解释了与未成年人有密切接触的行业包括:中小学、幼儿园、校外教育和培训机构、儿童福利机构、下午和晚上班、暑期班、夏令营和其他机构。

此外，鉴于针对未成年人的犯罪的特点，特别是涉及性侵犯的犯罪，这些犯罪往往是隐蔽的、难以发现、报告、干预和追究的，草案还增加了一个强制性报告制度，以明确国家公职人员、与未成年人行业密切接触的各种组织及其雇员的报告义务。这意味着不遵守报告义务将导致法律责任。

据统计，中国青少年网民数量已达1.69亿，互联网普及率达到93.7%然而，令人担忧的是，多达30.3%的未成年人接触过诸如暴力、赌博、吸毒、色情等非法信息。而15.6%的未成年人遭受过网络暴力。

修订草案增加了“网络保护”一章草案规定，网络产品和服务提供商应避免提供可能诱使未成年人沉迷其中的内容。互联网产品和服务提供者应当设置相应的时间管理、权限管理和消费管理等功能，为父母或其他监护人预防和干预未成年人上网提供便利。

草案明确规定对未成年人使用网络游戏实行时间管理。具体办法由国务院制定。网络游戏服务提供者应当按照国家有关规定和标准，对游戏产品进行分类、提示并采取技术措施，不得允许未成年人接触不适合其接触的游戏或者游戏功能。

中国政法大学副教授袁宁宁表示，该草案回应了近年来社会对未成年人网络成瘾、网络游戏成瘾等问题的普遍关注，并做出了系统设计。根据国家相关法规和标准对网络游戏产品进行分类，有利于我国未成年人网络信息分类管理体系的形成。

民族包

本修订草案增加了“政府保护”的专门章节，更像是政府的“自下而上”保护，进一步明确了国家未成年人监护制度。

在“政府保护”专章中，拟确立国家亲权的责任，明确在未成年人监护人不能履行监护职责时，如死亡、吸毒或性侵犯等犯罪史。，政府将“掩盖真相”

的草案还规定了一些由国家临时监管的规则。此外，草案还完善了农村留守儿童及其他群体缺乏监护的委托照料制度。完善暂停和取消监护人资格制度

北京市青少年法律援助与研究中心主任佟丽华表示，在2012年最后一次法律修订中，最具争议的问题是是否要增加一个关于政府保护的章节。目前版本的《未成年人保护法》将政府保护的内容纳入了社会保护章节。童立华认为，政府和社会是完全不同的主体，政府保护和社会保护是完全不同的。将政府保护写入社会保护实际上未能突出政府在保护未成年人方面的责任，责任也不明确。

中国现行监护制度采用“亲权第一，公权力第二”的设计。然而，民法的一般原则缺乏关于监护变更的明确和具体的规定，这使得监护变更和有效的国家监护难以实施。司法实践中也很少有强制监护变更的案例。

对此，有学者建议，应推动建立未成年人家庭监护监督干预制度、强制变更监护制度和国家监护制度。街道和社区应当对家庭监护情况进行动态监督，当父母不履行法定监护义务或者虐待未成年人时，必须及时向政府职能部门报告经有关部门干预后，父母仍拒绝改正，法院应撤销或变更其监护权。

以及如何在家庭监护和公共权利之间建立界限是一个难题

佟丽华认为，如何实施《未成年人保护法》以及由谁来监督实施该法的核心问题在于其综合协调机制。童立华对《中国新闻周刊》表示，从整部法律的角度来看，在目前的草案中，建议政府建立保护未成年人的协调机制是不够的。

在童立华看来，监督法律实施的不能是所有公民和所有组织。结果是“所有人都有责任，但没有人是有责任的。”他还建议设立一个保护未成年人的全国委员会。

事实上，早在《未成年人保护法》颁布之初，政府在未成年人保护中的作用和地位问题，尤其是是否设立专门的未成年人保护机构，就是争议的焦点。尽管人们强烈呼吁设立一个特殊的“无保险”机构，但由于对这一问题的讨论涉及政府机构和资金等敏感问题，因此很难取得进展。由于没有执法主体，《未成年人保护法》在未成年人保护中的作用大大降低，执法不力也是启动修订工作的重要原因之一。

童立华认为，全国未成年人保护委员会的抵制“难产”不应来自行政机构在童立华看来，这些机构是一个全面的协调机制，不一定需要太多的人员。童立华认为，委员会办公室可以设在授权部门，而理想的模式是一个特殊的“无保险”组织，可以协调家庭、学校、社会、网络保护、司法保护等诸多方面。

青少年犯罪问题

最近，大连一名10岁女孩被一名13岁男孩谋杀的事件再次引起公众对青少年犯罪问题的关注。

据统计，未成年人首次犯罪的年龄持续下降，7-13岁未成年人首次犯罪的比例上升到未成年人犯罪总数的9.8%。一些学者以重庆为例。自20世纪90年代以来，重庆市14岁以下未成年犯的数量呈上升趋势，占18岁以下未成年犯总数的17.7%。

1999年10月26日，NPC第十三届人大常委会第十四次会议也分组审议了《预防未成年人犯罪法》修订草案。北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华告诉《中国新闻周刊》，涉及预防犯罪的青少年犯罪问题是此次《预防青少年犯罪法》修订的核心问题。

在分组审查中，许多成员提到了对未成年人的严重暴力行为。郑功成专员说，“在青少年谋杀案中，它发出了一个错误的信号，即青少年杀人或放火并不重要。这个方向非常可怕。”“成员郑功成说，如果没有刑事责任和刑法处置，这是不够的威慑。对未成年人来说，它不仅是一个犯罪预防问题，也是一个犯罪处罚内容。

委员尹建议降低刑事责任年龄，设立专门的未成年人重罪审判庭，审理情节特别恶劣、社会公愤较大的未成年人重罪案件。北京师范大学刑法学研究所副所长宋曾指出，“单单降低刑事责任年龄不仅不能有效控制犯罪，而且还可能造成更严重的犯罪，应该探索更适合未成年人的方法。”

在

的分组审查会议上，另一个争论的焦点是是否接受再教育的问题。

中国《刑法》第17条第4款和现行《预防未成年人犯罪法》第38条均规定，因不满16岁未受刑事处罚的，应当责令其父母或者监护人予以管教。必要时，政府也可以接受教育。但是，什么是“必要时间”在法律上没有明确规定，公安机关在实际执行中往往有自己的控制。

事实上，中国的基层司法资源相当紧张，各级法院、检察院和公安局没有将预防未成年人犯罪纳入其职权范围，也没有指派专门人员负责纠正未成年人犯罪。

处置

的不确定性表明，在青少年犯罪的纠正和惩戒系统与法律系统之间的联系之间有一个模糊的领域，这也使得惩戒系统从无法运作逐渐转变为无法运作，这只是名义上的。

据报道，提交审议的《预防少年犯罪法》修订草案删除了原来的第38条。根据《未成年人犯罪法》，修订草案将未成年人的越轨行为分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为三个等级，并针对不同等级采取相应的措施。

“从形式上看，删除第38条导致在分级干预制度草案的设计中缺乏干预机制，即没有针对未成年人的干预机制，这些未成年人虽然构成犯罪，但不会因为没有履行其刑事责任而被追究刑事责任。””380锋委员李指出，目前，社会十分关注未成年人犯罪问题。如果这些未成年人得不到很好的处理，一方面，公众会不满意，认为他们犯了罪。另一方面，也不利于这些未成年人的教育和矫治。他们可能沿着非法和犯罪活动的道路越走越远，从而造成越来越多的伤害。

今年7月，全国人大常委会曾就《预防未成年人犯罪法》修订草案征求意见。当时的草案第五章规定了对不受刑事处罚的行为的纠正。委员冼铁克表示，在修订草案中删除这一章，将使分级处置制度失去一个重要环节，这将使司法机关陷入“放手”或“放手”的两难境地

的一些成员建议，修订后的《预防少年犯罪法》草案可以进一步明确拘留和改造制度，具体规定和规范具体适用的标准、决定程序、执行地点、执行方法等。，严格加强监督管理，增强科学性和透明度，同时追究监护人的责任。

中国政法大学犯罪心理学研究中心主任艾玛认为，立法有两个目的，一个是惩罚，另一个是预防。艾玛在接受《中国新闻周刊》采访时说，惩罚是公众的一种情绪状态，但关键是减少和预防犯罪。从艾玛的观点来看，修改法律是有益的，这样所有的青少年都能真正知道他们能做什么和不能做什么。

199多名受访学者表示，《未成年人保护法》的修订应与《预防未成年人犯罪法》的修订相结合。同时，两者都应弥补可操作性的不足。