俞勇：推进人才管理机制市场化 提升上市国有金融企业竞争力 | 封面专题

蔡玥控股首席风险官、蔡玥大湾金融研究所执行董事温于勇

上市国有金融企业改革的重点是授权机制、运行机制和雇佣机制，其中最核心的问题是雇佣机制，即如何建立市场化的人才管理机制是未来上市国有金融企业机制改革的核心。本文建议加快金融监管立法，完善统一管理机制。完善分类分级管理细则，构建激励约束匹配机制；建立全面的人才管理机制，充分激发企业活力。

目前，上市国有金融企业的改革主要集中在授权机制、运行机制和就业机制上，其中最核心的问题是就业机制，即如何建立市场化的人才管理机制是未来上市国有金融企业机制改革的核心。人是所有组织中最基本、最核心的要素，而金融是劳动密集型产业，人才是其发展最重要的核心资源。上市国有金融企业作为金融业的重要组成部分，在国内金融市场占据主导地位。如何在金融业对外开放、国有企业从“经营资产”向“经营资本”转型以及民营金融企业发展壮大所带来的巨大“虹吸效应”的背景下构建市场化的人才管理机制，是国有上市金融企业机制改革成功的关键。

构建适应国有金融资本统一管理的人才管理机制的背景

首先，中国金融业将大大对外开放，上市国有金融企业现有的人才管理机制无法适应新的开放模式。金融企业首先受到金融业大规模对外开放的影响和冲击，在金融市场中占据主导地位的上市国有金融企业将受到极大的影响和冲击。这些影响和冲击将进一步暴露上市国有金融企业治理机制不健全、用工机制僵化、风险控制机制不协调等问题，并进一步加剧这些现象。此外，国家鼓励人才自由流动。例如，“国家人才管理改革试验区”和“粤港澳人才合作示范区”的建设就是促进人才自由流动的措施。在金融业对外开放的过程中，外资金融企业急需中国本土专业人才，人才争夺战迫在眉睫。然而，近年来，在上市国有金融企业市场化改革不到位的背景下，“国有企业人才流向外资企业”和“国有企业人才流向民营企业”都很容易流失。

其次，国有企业已经从“管理资产”转变为“管理资本”。现有的人才管理机制不能适应国有资产管理的新基调。2017年5月，国务院国有资产监督管理委员会宣布实施《以资本管理为主要任务推进职能转变规划》，明确提出重组组建国有资本投资运营公司，建立和完善国有资本运营机制。2018年7月，《国务院关于推进国有资本投资运营公司试点改革的实施意见》再次明确指出，需要重组和建立国有资本投资运营公司，改革国有资本授权管理制度，实行国有资本市场化运营，明确选择和使用机制及考核机制。2019年4月，国务院《国有资本授权管理制度改革方案》授权国有资本投资运营公司董事会负责经理人员的选拔、绩效考核和薪酬管理，积极探索董事会通过差异选拔经理人员的方式，实施职业经理制度，对通过市场选拔的职业经理实行市场化薪酬分配制度，完善中长期激励机制。目前，一些中央企业和地方国有企业已经开始设立国有资本投资运营公司。他们中的一些人也获得了一些相对成功的经验。例如，公司治理结构和授权运行机制已初步明确和落实。然而，企业人才管理机制中仍有许多关键问题尚不明确，如管理者的身份、层级管理等。这些模糊性已成为当前国有金融企业从“资产管理”向“资本管理”转变的核心关键问题。国务院国有资产监督管理委员会在《推进以资本管理为主要任务的职能转变规划》和《国务院关于推进国有资本投资经营公司试点改革的实施意见》中，提出了实施国有资本市场化运作的建议。《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》也提出要加大国有金融机构法人制度改革力度，逐步调整国有股权比例，形成多元化股权结构。这些文件的精神是以市场为导向改革国有资本的运行机制。一方面，“资产管理”侧重于具体业务活动的管理，更侧重于资产的保存，“资本管理”侧重于战略管理，更侧重于资本增值。另一方面，“管理资本”比“管理资产”需要更多的人才。国有金融上市企业的重要核心资源是人才。目前，人才管理机制既不能激活原有人才的活力，也不能从外部吸引优秀人才。

第三，不同所有制金融机构蓬勃发展，上市国有金融企业现有的人才管理机制无法适应新的竞争形势。经过40多年的改革开放，中国的市场经济取得了显著的成绩，造就了一批优秀的金融企业，如中国工商银行、光大集团、中信集团、平安集团等。有许多民营金融企业，如平安集团、蚂蚁金融、京东金融等。在金融企业的繁荣发展中，上市国有金融企业和民营金融企业面临着不同的问题。首先，大型民营金融企业在技术、创新、人才等机制上具有明显优势，进一步加剧了国内金融市场的竞争。第二，民营金融企业的激励机制相对灵活。特别是《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》于2015年发布实施。中央企业负责人和管理层实行“薪酬限额管理”。随后，各地对地方国有企业负责人和管理层实行了“薪酬限额管理”。大多数国有企业领导和管理层的年薪不到100万元，约为80万元。然而，57家非国有金融企业宣布2018年董事长平均年薪为168.86万元(其中8名董事年薪为0，最高为888.64万元)。上市非国有金融企业董事最高年薪是上市国有金融企业董事最高年薪的近两倍。上市非国有金融企业的高薪酬激励和上市国有金融企业的“有限薪酬管理”进一步加剧了上市国有金融企业的人才流失。第三，上市非国有金融企业资本运营机制灵活，一旦出现无序竞争，就会出现“劣币驱逐良币”的现象，进一步挤压上市国有金融企业的市场份额。

构建适应国有金融资本统一管理的人才管理机制面临的挑战

一是缺乏专门的金融监管法律，上市国有金融企业的统一管理机制尚未建立。

第一，缺乏统一的“管理人、管理人和资本”的管理和协调机制。《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)第二章第四节对国有独资公司的设立和组织作了特别规定，但没有明确国有独资公司的类别。《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《企业国有资产法》)明确规定了国有资产投资者、出资企业和企业管理者的责任，但国有金融企业不在本法范围之内。改革开放后，国家相继颁布了许多关于国有企业管理的规范性行政法规，但基本上不涉及国有金融资本或企业。1993年国务院颁布的《金融体制改革决定》和随后的金融监管体制改革都是从外部监管体制来规范金融机构，很少涉及到中微观机制问题。中国共产党第十九次全国代表大会后，国家加快了金融机构的规范化和管理。先后颁布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》、《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》等规范性行政法规。基本明确了管理人和资本的监管部门和职责，但仍存在以下问题:一是缺乏统一的金融监管法律，金融机构的监管协调机制有待完善和畅通。“管人、管人、管资本”的口径不能统一，直接传递给微观个体企业，企业人才管理机制将失去控制，只能独立运作。第二，在同一法规中，“管人、管事、管资本”不够清晰。《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》对“管人管资”基本明确，但对“管事”不够明确。这将直接导致企业激励机制和约束机制的混乱，只能参照大、全、无差异的指导意见。第三，《公司法》和《企业国有资产法》中的国有企业合并、重组和破产只能在国有资产监督管理部门批准的情况下进行，这违反了市场和公平竞争的法律，不能被其他规范性行政法规所抵消。因此，许多面向市场的面向就业的改革和规范无法得到促进和实施。这三个问题及其成因直接导致上市国有金融企业未能形成统一的管理和协调机制，成为构建市场化人才管理机制的最大挑战。

其次，治理机制不完善影响了人才管理机制的构建。《公司法》要求国有企业董事会成员包括职工代表，但一些上市国有金融企业仍然不能实现职工董事。还要求国有企业监事会中的职工和监事人数不得少于三分之一，但实际情况不能落实。即使在未上市的国有金融企业中，这些要求也无法实现。《国有重点金融机构监督委员会暂行条例》只规定了银行、保险公司等重点金融机构的监督机制，对普通国有金融企业没有统一的要求。“董事、监事、监事”治理机制不完善，直接影响企业决策机制的制衡和用人机制的顺畅流动，导致只招亲戚、能上能下等问题，更不用说市场化的人才管理机制了。

第二，缺乏统一的操作规则，激励和考核机制不匹配。

首先，激励机制僵化，薪酬倒挂现象频繁发生。2015年8月，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》出台，明确提出实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度。企业内部工资分配权是企业的法定权利，由企业根据法律法规独立确定。然而，同年颁布实施的《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》直接限制了董事长、党委书记、总经理(总裁、总裁等)的薪酬。)、监事(监事会主席)和企业其他副职。薪酬由三部分组成:基本年薪、绩效年薪和任期激励。基本年薪不超过上一年度中央企业职工平均工资的两倍。绩效年薪根据基本年薪以不超过2的系数确定。任期激励不超过基本年薪和绩效年薪的30%。总体而言，有限员工的工资为2014年平均工资的7.8倍，《关于合理确定和严格规范中央企业负责人履职待遇和业务费用的意见》明确规范了中央企业负责人履职待遇和业务费用，大幅降低了履职待遇和业务费用。a股上市证券公司披露了其员工2018年的薪酬数据。数据显示，目前有9名证券公司高管在报告期内年薪超过1000万元，共有28名证券公司高管年薪超过500万元。在薪酬管理有限的背景下，国有金融企业薪酬激励存在明显不足。外部横向比较显示，上市国有金融企业董事的平均薪酬水平明显低于行业水平，尤其远离非上市非国有金融企业。上市国有金融企业管理层与上市非国有金融企业管理层的薪酬水平也存在较大差距。在内部纵向比较方面，上市国有金融企业负责人与市场化职业经理人之间的薪酬也存在严重的倒置。这将导致上市国有金融企业领导人的积极性受挫，现有管理层的积极性未能激发，以及未能从外部吸引优秀的职业经理人，这将进一步加剧上市国有金融企业的人才流失。

其次，分类分级管理机制缺乏详细的操作规则，约束机制缺乏差异化。早在2015年，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》就明确提出建立国有企业领导分类分级管理制度。但是，在运作过程中，领导者的分类不明确，有很多情况是领导者负责的，董事长不能决定董事会的人选，层级管理难以实施。即使在《中共中央国务院关于改进国有金融资本管理的指导意见》中，国有金融企业领导人的身份也没有明确界定。负责人是指公职人员或非公职人员，相应的选拔方法、责任、权利、福利、激励和考核不明确，缺乏操作规程。目前，大多数上市国有金融企业的领导都是“一岗两责”。他们既要承担经营管理的责任，也要承担党委的责任。如果身份不明确，就会导致激励和约束机制的不匹配，极大地挫伤领导的积极性，进一步打击企业的活力。《完善中央企业职能分类考核实施方案》、《中央企业董事经营业绩考核办法》、《金融类国有及国有控股企业绩效考核实施细则》、《金融类国有及国有控股企业绩效考核暂行办法》等行政措施和细则仍然无法界定上市国有金融企业的考核机制，甚至缺乏经营差异化考核机制。此外，金融国有企业还负责维护金融和资本市场的稳定，培育新兴战略产业，防范系统性金融风险。如果不考虑这些因素，差异化的评估机制就更不可能了。同样，董事会和管理层也将面临同样的困境。

构建适应国有金融资本统一管理的人才管理机制的建议

一是加快金融监管立法，完善统一管理机制。

首先，完善“管人、管事、管资本”的统一管理协调机制。制定金融法，统一监管各金融主体，理顺各金融主体和监管主体的法律地位，补充完善各金融主体的监管法律，及时修订不符合金融资本统一管理的监管行政法规。在此基础上，所有监管法律法规都应充分界定“管人、管事、管资”的主体，明确投资者和监管部门的责任，构建和完善“管人、管事、管资”的统一管理协调机制。

其次，完善治理机制，运用“党管干部+市场化”的就业机制。根据《公司法》规定，完善国有金融上市企业治理机制，设立党组织、董事会、监事会和管理层，建立权责平等、运行协调、制衡有效的决策执行监督机制。党委书记和主席应该是同一个人。董事会成员由董事长选举产生，可包括执行董事和非执行董事。执行董事主要负责核心管理职位，非执行董事主要由外部专业人才组成，包括员工董事。监事会由选举产生。监事会主要由外部监事组成，董事长由投资者选举产生。成立了以职业经理人为主要成员的管理团队。党委书记或董事长不能兼任总经理或总裁。坚持党在国有金融上市企业董事会成员选拔、任命、培养、管理和监督中的决定性作用。根据上市国有金融企业的不同类别和层次，综合运用选拔任用制度、聘任制、聘任制等多种多样的选拔任用方式。为贯彻“谁有钱谁就住”的用人理念，除党委书记(与董事长相同)外，其他职位的选拔主要以职业经理人为基础，改革和疏通现有的企业经理人和职业经理人的身份转换和退出机制。职业经理人实行任期制度、合同管理和专业管理，明确责任、权利和利益，建立与战略管理目标相匹配的任期，严格管理任期和目标评估。围绕“保持和增加国有金融资本价值”的目标，统一“资本管理”和“党管人才”。我们要明确“资本管理”和“党管人才”的“强”和“优”的标准。如果在任期间不能达到“强”和“优”的标准，我们将采用“进”和“出”的市场化机制，让人才流动。根据上市国有金融企业的分类，应当去行政化和市场化，实行与选择方法相匹配、适应企业功能性质、与经营业绩挂钩的差异化就业机制。

第二，完善分类分级管理细则，构建激励约束匹配机制。

首先，实施“总预算+按贡献分配”的薪酬机制，完善多层次激励机制。让市场在人力资源配置中发挥决定性作用，坚持实行全面预算控制和基于贡献分配的薪酬机制，打破“工资刚性”，建立和完善工资与福利的联动机制。投资者任命的国有企业党委书记、董事长，基本年薪、绩效年薪和任期激励收入应根据出资分配情况合理确定。任期奖励可适当延长，并可设立优秀董事长奖或杰出贡献奖。对市场化选拔的职业经理人实行市场化的薪酬分配机制，以绩效年薪和任期激励为主的中长期激励机制，薪酬分配管理权由董事会决定。通过完善企业法人治理结构，根据《国务院关于2016年国有混合所有制企业试行职工持股的意见》和2018年国有企业改革“双百行动”工作计划，探索推进职工持股。在法定程序和规范运作的前提下，允许企业职工增资扩股、投资新企业或以法律、行政法规允许的其他方式持股。完善各级国有金融上市企业薪酬机制和激励机制，提高各级员工积极性，激发企业活力。

其次，制定分类分级管理机制的具体操作规则，构建差异化约束机制。一是建立与身份定位相匹配的薪酬管理机制。上市国有金融企业负责人的身份可以分为两类:政府公职人员和企业员工。根据企业的分类、职能和重要性，如果负责人的身份被界定为政府公职人员，待遇按相应级别确定，薪酬按考核要求确定。公共层面的待遇不得因退休而改变。负责人被认定为企业员工的，应当按照市场化的方法确定同类企业的待遇，按照考核要求确定绩效工资和定期奖励，按照市场化的方法确定相应的退休待遇。董事会成员、监事会成员、管理人员等。应由企业员工进行识别，主要通过市场化方式进行选择。根据“管理资本”的新要求，投标行业同类企业的薪酬待遇应根据考核要求综合确定，主要由职业经理人确定。其他员工都被定位为企业员工。根据市场化招聘，可以分为正式员工和第三方派遣员工等。工资待遇按照行业标准和相应规定确定。二是构建与身份定位相匹配的管理机制。上市金融企业负责人由各级财政部门代表投资者任命和管理，并对投资者负责。董事会成员由董事长任命和管理，接受董事长的评估和评价，接受监事会的监督和问责；管理层成员由董事会任命和管理，接受董事会的评估和评价，接受董事会和监事会的监督和问责；监事会由投资者任命和管理，接受投资者的监督和问责，接受董事会的监督。第三是建立与身份定位相匹配的评估机制。如果负责人是公职人员，首先必须由投资者对其进行评估，以保持和增加国有资本的价值，其次是相应级别公职人员的管理措施，第三是由党组织进行评估。如果负责人是非公职人员和非党员，他或她将只由投资者评估是否维持和增加国有资本的价值。如果他们是党员，他们将由党组织进行相应的考核。负责人考核主要以年度考核、中期考核和长期考核为基础，重点是中期和长期考核。董事会成员由监事会考核，如果是党员，也由党组织考核。管理层成员由董事会和监事会考核，如果是党员，也由党组织考核。监事会成员由投资者考核，如果是党员，也由党组织考核。其他成员由上级直接管理人员根据其级别进行考核，如果是党员，也由党组织进行考核。四是构建与身份定位相匹配的约束机制。包括法律约束、各评估部门、预算和审计部门的规章制度等。建立健全问责机制，对上市国有金融企业的责任人追究重大损失和终身责任。董事会成员和管理层成员应对重大损失负责。其他成员应根据其岗位职责承担责任。

第三，建立全面的人才管理机制，充分激发企业活力。

首先，完善人才选拔渠道。完善国有金融上市企业高级管理人才市场和人才库，通过个人推荐、猎头企业组织、行业协会、博士后工作站和各类智库获取人才信息，建立和完善人才库。

第二，创新人才合作与就业机制。《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020)》提出要改进人才管理方法，鼓励地方和行业建立符合国际人才管理体系的人才管理改革试验区。《关于深化人才发展体制和机制改革的意见》提出，要完善市场化、社会化的人才管理服务体系，建立具有国际竞争力的人才引进和利用机制。例如，香港的金融人才有明显的优势。随着粤港澳及海湾地区规划建设的发展，人才交流加快。第一，人才合作示范区的优惠政策可用于全职“聘用”优秀金融人才。二是利用合作示范区便捷的流动政策，在短期和项目兼职的基础上“聘用”优秀金融人才，参与上市国有金融企业的改革和工作。

第三，完善人才培养机制。一是完善人才需求、招聘、就业、培训和流动机制；二是完善内部培训和外部培训的培训机制，建立人才梯队计划，按计划对员工进行“定制”培训。三是完善员工评价机制，将职称的内部评价与外部评价相结合，根据核心人才的选拔标准或员工职业发展渠道的评价标准，以年度为评价周期，对员工进行多维度的综合评价，从而提高参谋人员的创业热情。

其次，探索创新人才的激励机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出支持混合所有制经济，实行企业职工持股。《关于上市公司试行员工持股计划的指导意见》明确指出，上市公司可以根据员工的意愿实施员工持股计划。《关于国有控股混合所有制企业职工持股试点的意见》对职工持股的方式、比例和管理作出了具体规定。这些行政法规为上市国有金融企业推进员工持股计划提供了制度保障。他们应该积极探索和创新员工持股方式。在股权结构多元化的二级企业中，可以采用直接员工持股、企业、合伙企业、资产管理计划等方式试点“固定增长法”，形成可复制、可复制的经验，并与其他推广方式相结合。

最后，疏通人才流动机制。一是企业内部流动，企业根据职工的专业优势、岗位职责，制定相应的培训计划，轮换，形成具体的内部人才流动机制；第二，企业和外部流动，按照能上能下、能进能出、适者生存的原则，及时补充企业所需的专业人才，并根据市场机制及时淘汰不称职的员工。

这篇文章发表在2019年9月的《清华财经评论》和2019年9月5日的《清华财经评论》上。编者:王叶君