最高法：行政机关违约 应充分赔偿当事人实际损失

新华社12月10日电最高人民法院10日举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。司法解释很清楚。行政机关违反合同的，应当全额赔偿当事人的实际损失。人民法院应当按照约定的违约金或者定金条款支持原告的赔偿请求。

图:最高人民法院。中国新闻社记者李慧思

黄魏勇介绍了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》全文，共29条。它主要规定了以下几个方面:

明确行政协议的定义和范围，有效保护行政协议当事人的合法权益

——明确行政协议的内涵。司法解释第一条规定，为了实现行政管理或者公共服务的目的，与公民、法人或者其他依法享有权利和义务的组织签订的协议，应当是《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据这一规定，行政协议包括四个要素:第一，主要要素，即一方必须是行政机关；第二是目标要素，即必须实现行政或公共服务的目标；第三是内容元素。协议的内容必须具有行政法上的权利和义务。第四是意义要素，即协议双方必须通过协商达成共识。通过对行政协议的界定，明确了行政协议与民事合同的区别。

-明确界定行政协议的范围。《行政诉讼法》规定，政府特许协议以及土地和房屋征收补偿协议等协议属于行政协议的范围。司法解释列出了除上述两种协议以外的其他协议类型。主要包括:矿业权转让协议和其他国有自然资源使用权转让协议；政府投资保障性住房租赁、买卖协议；政府与社会资本根据司法解释规定进行合作的协议等。《国有自然资源使用权出让协议》的试行将有效解决过去一段时间政府在国有自然资源领域的不作为、不监督和权力寻租造成的混乱，确保国有资产等国家利益得到有效保护。通过政府投资保障性住房的租赁、出售等协议，有效保护城市低收入群体“以房为生”的合法权益。通过试行政府与社会资本的合作协议，有助于保证社会资本各方参与公私合作的积极性和安全性，创造公平竞争的环境，促进非公有制经济健康发展。

-行政机关的内部协议和人事协议被明确排除在外。为了准确把握行政协议的范围，司法解释进一步规定，行政机关之间因官方协助等原因订立的协议，以及行政机关与其工作人员之间订立的劳动人事协议不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼案件受理范围。

明确行政协议诉讼的主体资格，保护当事人的诉讼权利

——明确了行政协议诉讼的原告资格。行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益，往往涉及行政目标的实现。因此，在签订行政协议的过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则。在行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及协议当事人的权利和义务，还涉及行政协议当事人以外的利害关系人的权利和义务。根据行政诉讼法的规定，司法解释规定了行政协议中利害关系人的原告资格，这并不限于民事合同的相对性原则。为了在签订行政协议时保障公平竞争权利人的权益，规定了公平竞争权利人的原告资格。为了保护被征用、被征用和公房承租人等弱势群体的实体权益，规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。

——明确行政机关的被告资格。司法解释基于“民事诉讼官”在行政协议诉讼中的地位，规定在因行政协议的订立、履行、变更或者终止而引发的行政诉讼中，公民、法人或者其他组织是原告，行政机关是被告的，人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后，不允许被告就协议的订立、履行、变更、终止等提出反诉。协议的一部分。

坚持行政协议诉讼全面管辖原则，确保案件公平审理。

行政协议诉讼不仅包括行政机关行使行政优势权利的行政行为诉讼，也包括行政机关未能依法履行其义务的违约诉讼。司法解释为不同的诉讼确立了不同的审判规则。

-澄清行政协议诉讼的类型。为了便于当事人提起行政协议诉讼，司法解释根据行政诉讼法的规定界定了行政协议诉讼的具体类型，主要包括:请求判决撤销行使上级利益的行政机关的行政行为或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法或者依照行政协议的规定履行义务；请求判决确认行政协议的有效性；请求判决行政机关依法订立行政协议或者协议；请求判决撤销或者解除行政协议；请求行政机关作出赔偿或者补偿的判决；等等，基本上包括所有类型的行政协议，以确保当事人的合法主张在行政诉讼中得到充分实现。

-澄清不同类型诉讼的举证责任。司法解释根据当事人的不同要求和行政机关在行政协议中的地位规定了举证责任。被告对具有法定权限、履行法定程序、履行相应法律义务以及订立、履行、变更和撤销行政协议的合法性承担举证责任。原告主张撤销或者解除行政协议的，应当对撤销或者解除行政协议的理由承担举证责任；对行政协议的履行有争议的，履行义务的当事人应当承担举证责任。

坚持行政机关行使上级利益的合法性审查，确保“法律不得擅自作出”原则的实施

-明确审查行政优惠权利的合法性。司法解释坚持对被诉行政行为的合法性进行审查，明确规定人民法院应当根据《行政诉讼法》第七十条的规定，对被告订立、履行、变更或者解除行政协议的行为是否具有法律权限、滥用职权、正确适用法律法规、符合法律程序、明显不当以及履行相应法律义务进行全面的合法性审查，不受原告诉讼请求的限制。

-澄清判断行政上级权利的方式。鉴于行政机关单方变更和撤销行政协议以及其他行使优先权利的行为，司法解释规定了不同的判决方法:在执行行政协议的过程中，可能会出现严重损害国家利益和社会公共利益的情况。被告作出变更和解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为。人民法院经审理认为该行为合法的，决定驳回原告的诉讼请求。给原告造成损失的，应当给予被告赔偿；被告行使行政特权的行为违法的，人民法院可以责令被告作出其他行政行为。被告行使行政特权的行政行为违法的，人民法院可以决定继续履行协议并采取补救措施。如果给原告造成损失，被告应获得赔偿。

——明确行政机关依法行使行政职权造成损害的赔偿。因合法行政行为造成损害的，行政机关应当依法赔偿。司法解释规定，人民法院应当支持原告的请求，责令被告赔偿原告因国家利益和公共利益的需要，依法行使行政职权而导致的无力履行、履行成本明显增加或者损失。

行政协议的有效性应当依法确认，以保证国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡。

-澄清行政协议的无效。根据行政协议的特点和《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，司法解释明确了无效行政协议的情形。行政协议有重大、明显违法情形的，人民法院应当认定该行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；第一审法院辩论终结前，行政协议无效的原因消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

-澄清行政协议效力尚未确定的情况。司法解释规定，法律、行政法规经其他机关和其他程序批准后生效，在一审法院辩论结束前未被批准的行政协议，人民法院应当认定为无效。行政协议规定，被告有履行批准程序等义务的义务，但被告不履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应当予以支持。

-澄清可以撤销行政协议的情况。司法解释是指合同法等民事法律法规的规定，规定了可以撤销行政协议的情形。司法解释规定，原告因认为存在胁迫、欺诈、重大误解、明显不公平等情形而请求撤销行政协议。人民法院认为行政协议符合法律规定的，可以依法决定解除协议。

-澄清行政协议的解除。根据司法解释，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以决定解除该协议。

坚持行政协议全额补偿原则，确保行政协议当事人的实质性权益得以实现

-澄清行政协议的付款判断。为了确保行政协议当事人的实际权益，回应当事人的实质性要求，司法解释规定了具体的支付决定。司法解释规定，被告不依法履行行政协议或者协议的，人民法院可以判决被告继续依法履行，并规定继续履行的具体内容。被告不能履行或者继续履行无意义的，人民法院可以责令被告采取相应的补救措施；如果给原告造成损失，被告应获得赔偿。

-澄清了违反行政协议的责任。行政机关违反合同的，应当全额赔偿当事人的实际损失。司法解释规定，人民法院应当根据约定的处罚条款或者定金条款支持原告的赔偿请求。被告以自己的行为明确表示或者表明不履行行政协议义务的，人民法院应当支持原告在履行期限届满前向人民法院提起诉讼，要求其承担违约责任。

-澄清了行政协议案件中诉讼类型的转换。行政协议诉讼是一种公法诉讼，具有维护国家利益和社会公共利益的客观诉讼性质。司法解释规定，原告以被告违约为由，请求人民法院责令被告承担违约责任。人民法院经审理认为行政协议无效的，应当根据原告变更的诉讼请求判决向原告说明并确认行政协议无效。因被告行为导致行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。经解释，原告拒绝变更请求的，人民法院可以决定驳回该请求。

规范行政协议案件的执行，确保国家利益和社会公共利益的及时实现

基于行政协议诉讼中“民事诉讼官”的定位，行政机关认为行政相对人不依法或者不履行行政协议的，可以依照行政诉讼法和行政强制法的规定，申请人民法院强制执行。主要有两种情况:

——以行政机关履行协议决定的名义向人民法院申请强制执行。行政协议的行政相对人不按照协议履行的，行政机关可以作出相应的行政决定，履行协议。相对人未申请行政复议或者提起行政诉讼，仍不履行协议，协议可以强制执行的，行政机关可以以执行人为名申请人民法院强制执行行政决定。

——以行政机关决定的名义申请人民法院强制执行。法律、行政法规规定行政机关有权监督行政协议的履行的，行政机关可以对不履行协议的行政相对人作出决定。行政机关依法作出行政决定后，行政相对人未申请行政复议或者其他行政诉讼，仍不履行协议，协议可以强制执行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。

黄魏勇指出，需要明确的是，人民法院处理行政协议案件一般遵循“从旧到新”的原则。因2015年5月1日前签订的行政协议发生的争议，适用当时的法律、行政法规和司法解释。当时法律、行政法规和司法解释没有规定的，可以适用《行政诉讼法》和本司法解释。以上是我对行政协议司法解释主要内容的介绍。

黄魏勇表示，下一步，人民法院将进一步落实中共中央的各项安排和要求，严格按照《行政诉讼法》的规定公平审理这种新型行政协议案件，进一步推进诚信法治政府建设，进一步推进政府治理能力现代化，进一步加强产权保护，让人民群众在每一个行政案件中感受到公平正义。

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